旅游市場動態(tài)
全域旅游的核心是“多規(guī)合一”
發(fā)布日期：2016-10-13
全域旅游與“多規(guī)合一”均從區(qū)域（特別是市縣）協(xié)同角度出發(fā)，期望打破限制經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的藩籬，二者具有一定的共通性。研究全域旅游與“多規(guī)合一”的互動關(guān)系，對促進全域旅游發(fā)展和推動“多規(guī)合一”實施均有一定意義。
一、全域旅游與“多規(guī)合一”的內(nèi)在關(guān)系
1.“多規(guī)合一”是全域旅游發(fā)展的前提和保障
全域旅游是在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享。全域旅游要求涉旅部門聯(lián)動，充分發(fā)揮旅游帶動作用，在全域（省市縣）優(yōu)化配置經(jīng)濟社會資源。因此，全域旅游的實施絕非旅游部門一己之力能夠完成的，而是需要國土、城建、農(nóng)業(yè)、水利等多個職能部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這就需要從規(guī)劃出發(fā)，以“多規(guī)合一”的方式，形成一個全域旅游區(qū)“一本規(guī)劃，一張藍圖”，通過規(guī)劃協(xié)調(diào)好部門利益，落實好責(zé)任關(guān)系。這樣才利于全域旅游工作推進，有利于各個部門、不同產(chǎn)業(yè)之間凝聚精神，統(tǒng)一步子。
2.全域旅游是推動“多規(guī)合一”的恰當(dāng)抓手
全域旅游的基本要求是旅游業(yè)發(fā)展擺脫景點景區(qū)的界限，游客進入目的地后“放眼望去皆風(fēng)景，隨時駐足可旅游”，而不是景區(qū)內(nèi)外兩重天。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府主管部門在進行旅游規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃、道路交通、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等相關(guān)規(guī)劃時必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，“多規(guī)合一”雖已經(jīng)開始試點，但在實際操作中仍存在諸多棘手問題，如“多規(guī)”的范圍如何確定？“合”的程度如何把握？這就需要區(qū)域發(fā)展有明確目標(biāo)、有統(tǒng)一要求，全域旅游正能契合“多規(guī)合一”的實施條件，因此在全域旅游區(qū)推動“多規(guī)合一”就更具操作性。
二、以全域旅游引領(lǐng)“多規(guī)合一”的優(yōu)勢所在
1.旅游業(yè)的包羅萬象
旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及到社會生產(chǎn)生活的諸多方面，“食住行游購娛”基本涵蓋了主要生產(chǎn)消費領(lǐng)域，“旅游+”幾乎可以與“互聯(lián)網(wǎng)+”相提并論，其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性是其他產(chǎn)業(yè)類型難以比擬的。發(fā)展全域旅游是推動我國新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)、推進區(qū)域供給側(cè)改革進程、落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的重要途徑，通過以全域旅游引領(lǐng)“多規(guī)合一”有其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。
2.旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌兼納
旅游業(yè)的綜合性，決定了旅游規(guī)劃在所有規(guī)劃類型中擁有最為寬泛的涉及面。如宏觀層面的區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃就涉及文化、生態(tài)、水利、農(nóng)業(yè)、交通、土地等多個部門，其規(guī)劃涉及面僅次于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。微觀層面的旅游項目總體規(guī)劃也涉及規(guī)劃范圍內(nèi)的多個涉旅部門，這是任何專項規(guī)劃難以企及的。由此，相比其他產(chǎn)業(yè)規(guī)劃而言，旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌能力優(yōu)勢顯著。
三、全域旅游與“多規(guī)合一”的實操要務(wù)
1.以全域思維為指導(dǎo)創(chuàng)新規(guī)劃模式
在規(guī)劃編制和評價過程中，始終貫穿全域思維是創(chuàng)新全域旅游規(guī)劃模式的關(guān)鍵。所謂全域思維，即在全域旅游規(guī)劃中應(yīng)從區(qū)域社會生產(chǎn)要素配置出發(fā)統(tǒng)籌考慮規(guī)劃內(nèi)容，從傳統(tǒng)的重視“找資源、布項目”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曂卣构残蓍e空間、優(yōu)化區(qū)域環(huán)境風(fēng)貌、完善旅游配套設(shè)施等，從規(guī)劃“點”向規(guī)劃“面”轉(zhuǎn)變。
因此，創(chuàng)新全域旅游規(guī)劃模式，應(yīng)從規(guī)劃編制和評價兩方面入手。首先，在全域旅游規(guī)劃編制中，編制者應(yīng)重新梳理規(guī)劃結(jié)構(gòu)和編制內(nèi)容，以全域資源要素配置作為規(guī)劃主體，重視旅游公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)要素規(guī)劃、旅游保障體系規(guī)劃等在傳統(tǒng)規(guī)劃中被忽視的邊緣內(nèi)容。其次，主管部門還需進一步修訂《旅游規(guī)劃通則》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，或出臺全域旅游規(guī)劃技術(shù)要求，更新全域旅游規(guī)劃的評價方法和評價指標(biāo)。
2.以全域旅游規(guī)劃為軸心推進“多規(guī)合一”系統(tǒng)工程
“多規(guī)合一”并非只有一個規(guī)劃，而是要強化“系統(tǒng)工程”理念，在制定區(qū)域規(guī)劃時以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。
“多規(guī)合一”涉及到國土、水利、文化、農(nóng)業(yè)等多個部門多種規(guī)劃。在實際操作中，一方面可嘗試構(gòu)建以全域旅游規(guī)劃為軸心，統(tǒng)一涉旅產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)劃，在旅游規(guī)劃中囊括其他相關(guān)部門的規(guī)劃內(nèi)容，體現(xiàn)文化、林業(yè)、水利等相關(guān)規(guī)劃要求；另一方面可在直接相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中體現(xiàn)旅游發(fā)展需求，二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)以全域旅游規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的目的。
全域旅游和“多規(guī)合一”都是近年來涌現(xiàn)的新思路、新模式，二者之間既是目標(biāo)和手段的關(guān)系，也存在融合與互動的機制。“多規(guī)合一”實施的難點在于如何找到足以統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)規(guī)劃的“綱”，常規(guī)上的單一產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均難以服眾，而全域旅游則恰恰堪當(dāng)此任。在全域旅游發(fā)展模式下，以旅游規(guī)劃為軸心的“多規(guī)合一”體系，將成為推動全域旅游發(fā)展與落實“多規(guī)合一”的先導(dǎo)和平臺。
一、全域旅游與“多規(guī)合一”的內(nèi)在關(guān)系
1.“多規(guī)合一”是全域旅游發(fā)展的前提和保障
全域旅游是在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享。全域旅游要求涉旅部門聯(lián)動，充分發(fā)揮旅游帶動作用，在全域（省市縣）優(yōu)化配置經(jīng)濟社會資源。因此，全域旅游的實施絕非旅游部門一己之力能夠完成的，而是需要國土、城建、農(nóng)業(yè)、水利等多個職能部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這就需要從規(guī)劃出發(fā)，以“多規(guī)合一”的方式，形成一個全域旅游區(qū)“一本規(guī)劃，一張藍圖”，通過規(guī)劃協(xié)調(diào)好部門利益，落實好責(zé)任關(guān)系。這樣才利于全域旅游工作推進，有利于各個部門、不同產(chǎn)業(yè)之間凝聚精神，統(tǒng)一步子。
2.全域旅游是推動“多規(guī)合一”的恰當(dāng)抓手
全域旅游的基本要求是旅游業(yè)發(fā)展擺脫景點景區(qū)的界限，游客進入目的地后“放眼望去皆風(fēng)景，隨時駐足可旅游”，而不是景區(qū)內(nèi)外兩重天。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府主管部門在進行旅游規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃、道路交通、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等相關(guān)規(guī)劃時必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，“多規(guī)合一”雖已經(jīng)開始試點，但在實際操作中仍存在諸多棘手問題，如“多規(guī)”的范圍如何確定？“合”的程度如何把握？這就需要區(qū)域發(fā)展有明確目標(biāo)、有統(tǒng)一要求，全域旅游正能契合“多規(guī)合一”的實施條件，因此在全域旅游區(qū)推動“多規(guī)合一”就更具操作性。
二、以全域旅游引領(lǐng)“多規(guī)合一”的優(yōu)勢所在
1.旅游業(yè)的包羅萬象
旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及到社會生產(chǎn)生活的諸多方面，“食住行游購娛”基本涵蓋了主要生產(chǎn)消費領(lǐng)域，“旅游+”幾乎可以與“互聯(lián)網(wǎng)+”相提并論，其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性是其他產(chǎn)業(yè)類型難以比擬的。發(fā)展全域旅游是推動我國新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)、推進區(qū)域供給側(cè)改革進程、落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的重要途徑，通過以全域旅游引領(lǐng)“多規(guī)合一”有其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。
2.旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌兼納
旅游業(yè)的綜合性，決定了旅游規(guī)劃在所有規(guī)劃類型中擁有最為寬泛的涉及面。如宏觀層面的區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃就涉及文化、生態(tài)、水利、農(nóng)業(yè)、交通、土地等多個部門，其規(guī)劃涉及面僅次于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。微觀層面的旅游項目總體規(guī)劃也涉及規(guī)劃范圍內(nèi)的多個涉旅部門，這是任何專項規(guī)劃難以企及的。由此，相比其他產(chǎn)業(yè)規(guī)劃而言，旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌能力優(yōu)勢顯著。
三、全域旅游與“多規(guī)合一”的實操要務(wù)
1.以全域思維為指導(dǎo)創(chuàng)新規(guī)劃模式
在規(guī)劃編制和評價過程中，始終貫穿全域思維是創(chuàng)新全域旅游規(guī)劃模式的關(guān)鍵。所謂全域思維，即在全域旅游規(guī)劃中應(yīng)從區(qū)域社會生產(chǎn)要素配置出發(fā)統(tǒng)籌考慮規(guī)劃內(nèi)容，從傳統(tǒng)的重視“找資源、布項目”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曂卣构残蓍e空間、優(yōu)化區(qū)域環(huán)境風(fēng)貌、完善旅游配套設(shè)施等，從規(guī)劃“點”向規(guī)劃“面”轉(zhuǎn)變。
因此，創(chuàng)新全域旅游規(guī)劃模式，應(yīng)從規(guī)劃編制和評價兩方面入手。首先，在全域旅游規(guī)劃編制中，編制者應(yīng)重新梳理規(guī)劃結(jié)構(gòu)和編制內(nèi)容，以全域資源要素配置作為規(guī)劃主體，重視旅游公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)要素規(guī)劃、旅游保障體系規(guī)劃等在傳統(tǒng)規(guī)劃中被忽視的邊緣內(nèi)容。其次，主管部門還需進一步修訂《旅游規(guī)劃通則》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，或出臺全域旅游規(guī)劃技術(shù)要求，更新全域旅游規(guī)劃的評價方法和評價指標(biāo)。
2.以全域旅游規(guī)劃為軸心推進“多規(guī)合一”系統(tǒng)工程
“多規(guī)合一”并非只有一個規(guī)劃，而是要強化“系統(tǒng)工程”理念，在制定區(qū)域規(guī)劃時以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。
“多規(guī)合一”涉及到國土、水利、文化、農(nóng)業(yè)等多個部門多種規(guī)劃。在實際操作中，一方面可嘗試構(gòu)建以全域旅游規(guī)劃為軸心，統(tǒng)一涉旅產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)劃，在旅游規(guī)劃中囊括其他相關(guān)部門的規(guī)劃內(nèi)容，體現(xiàn)文化、林業(yè)、水利等相關(guān)規(guī)劃要求；另一方面可在直接相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中體現(xiàn)旅游發(fā)展需求，二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)以全域旅游規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的目的。
全域旅游和“多規(guī)合一”都是近年來涌現(xiàn)的新思路、新模式，二者之間既是目標(biāo)和手段的關(guān)系，也存在融合與互動的機制。“多規(guī)合一”實施的難點在于如何找到足以統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)規(guī)劃的“綱”，常規(guī)上的單一產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均難以服眾，而全域旅游則恰恰堪當(dāng)此任。在全域旅游發(fā)展模式下，以旅游規(guī)劃為軸心的“多規(guī)合一”體系，將成為推動全域旅游發(fā)展與落實“多規(guī)合一”的先導(dǎo)和平臺。
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