旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)
旅游項(xiàng)目開發(fā)的立項(xiàng)審批流程
發(fā)布日期：2015-12-22
關(guān)于旅游項(xiàng)目開發(fā)的立項(xiàng)審批流程，不同于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)審批，即不能說更為復(fù)雜，但讓許多旅游開發(fā)商摸不到頭緒，或者被自己復(fù)雜化。作為旅游項(xiàng)目開發(fā)的重要一個(gè)環(huán)節(jié)，值得寫一些個(gè)人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與大家分享。
先做規(guī)劃方案，還是先立項(xiàng)申請(qǐng)
許多開發(fā)商為了拿項(xiàng)目，立馬想到的是先做一個(gè)規(guī)劃方案。沒有規(guī)劃方案，不知道干什么，怎么能立項(xiàng)？是的，該問題想說的是，先做規(guī)劃方案，再立項(xiàng)申請(qǐng)。這正確嗎？
讓我們參考一下房地產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)所需的資料：
1. 到國土局辦理國有出讓地的土地手續(xù)；
2. 辦土地手續(xù)期間，土地儲(chǔ)備中心會(huì)統(tǒng)一到規(guī)劃局辦理規(guī)劃條件；
3. 具備工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告；
4. 具備節(jié)能評(píng)估能力的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制節(jié)能評(píng)估報(bào)告；
5. 到環(huán)保局辦理環(huán)評(píng)批復(fù)手續(xù)；
6. 到地震局辦理抗震安全性評(píng)價(jià)意見；
7. 到該項(xiàng)目的行業(yè)主管部門辦理行業(yè)審查意見；
8. 項(xiàng)目單位的立項(xiàng)申請(qǐng)文件；
9. 項(xiàng)目單位的營業(yè)執(zhí)照和組織機(jī)構(gòu)代碼證。
該立項(xiàng)所需的資料中，第1、2條要求，辦理土地手續(xù)和規(guī)劃條件。許多旅游項(xiàng)目開發(fā)，特別是旅游景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，何來辦理土地手續(xù)和規(guī)劃條件，因?yàn)樵S多旅游項(xiàng)目開發(fā)用地是集體用地的耕地、果園、自留地、林地、草地、宅基地、荒山荒地和國有用地的林地/林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)、荒山荒地、水域等，甚至自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，不在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)，不完全按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施。比如在林業(yè)部門主管的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)索道上下站管理用房、接待設(shè)施、游客中心(可能以其他項(xiàng)目名稱報(bào)林業(yè)廳/局審批)、游覽景點(diǎn)等和旅游相關(guān)的游覽和服務(wù)設(shè)施，不可能都要找國土資源主管部門審批建設(shè)用地，也不會(huì)去找發(fā)改委按照其要求的立項(xiàng)審批流程進(jìn)行立項(xiàng)報(bào)批，更不用說準(zhǔn)確上述立項(xiàng)所需的資料。但是，并不是說旅游項(xiàng)目開發(fā)不需要立項(xiàng)報(bào)批，而是應(yīng)該根據(jù)不同項(xiàng)目尋找不同的審批流程。
所以說，要討論“先做規(guī)劃方案，還是先立項(xiàng)申請(qǐng)”，應(yīng)該根據(jù)不同用地所在的不同主管部門而定，且其立項(xiàng)報(bào)批的主管部門也應(yīng)該依此選擇不同的立項(xiàng)報(bào)批流程。但是，本文主要針對(duì)非自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國有林場(chǎng)/農(nóng)場(chǎng)/牧場(chǎng)等特殊用地范圍內(nèi)的旅游項(xiàng)目開發(fā)，按照發(fā)改委非限制行業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批程序的旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)審批流程，進(jìn)行系統(tǒng)性分析，以供旅游開發(fā)商參考。
立項(xiàng)申請(qǐng)應(yīng)準(zhǔn)備哪些材料
上一個(gè)問題還沒有完全解決，通過提出“立項(xiàng)申請(qǐng)應(yīng)準(zhǔn)備哪些材料”這一問題，可以合并解決問題。該問題是在如下假定下提出的，即按照發(fā)改委非限制行業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批程序，申請(qǐng)旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)審批。發(fā)改委首先對(duì)投資規(guī)模有個(gè)限定，一般不超過1000萬元（該投資規(guī)模限定不同地區(qū)存在差異）的項(xiàng)目直接編制項(xiàng)目申請(qǐng)表并提交項(xiàng)目介紹，即可備案；超過1000萬元（該投資規(guī)模限定不同地區(qū)存在差異）的項(xiàng)目，根據(jù)不同投資規(guī)模，需要具有相應(yīng)級(jí)別以上工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報(bào)告，一般超過1億元以上的，需要乙級(jí)以上工程咨詢資質(zhì)（甲級(jí)工程咨詢資質(zhì)可以全國通用）。其次，不同投資規(guī)模需要報(bào)不同行政級(jí)別發(fā)改委立項(xiàng)審批。
一般的旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)申請(qǐng)，需要聘請(qǐng)具有工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)撰寫項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，經(jīng)旅游主管部門提交給發(fā)改委等相關(guān)部門，具體應(yīng)提交的資料包括：
1. 項(xiàng)目單位（企業(yè)）提出立項(xiàng)申請(qǐng)報(bào)告；
2. 由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；
3. 旅游主管部門關(guān)于該項(xiàng)目的審批意見；
4. 項(xiàng)目所在地城市規(guī)劃行政主管部門出具的項(xiàng)目規(guī)劃選址意見；
5. 國土資源部門（林業(yè)、海洋漁業(yè)部門）出具的項(xiàng)目用地（用林、用海）預(yù)審意見；
6. 環(huán)境保護(hù)部門出具的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批意見；
7. 節(jié)能評(píng)估報(bào)告（需工程咨詢資質(zhì)）或填寫《固定資產(chǎn)節(jié)能登記表》；
8. 企業(yè)營業(yè)執(zhí)照等其他資料。
在上述旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)申請(qǐng)所需的資料中要求“項(xiàng)目所在地城市規(guī)劃行政主管部門出具的項(xiàng)目規(guī)劃選址意見”，要求的是項(xiàng)目選址意見書，不需要規(guī)劃方案，即無需提交總體規(guī)劃方案可以立項(xiàng)。因此，不存在先做規(guī)劃方案才能立項(xiàng)的說法。但是，在實(shí)踐中，對(duì)于不在城鄉(xiāng)規(guī)劃的城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)的旅游項(xiàng)目開發(fā)用地，一般開發(fā)商會(huì)先做個(gè)規(guī)劃方案，可以使總體規(guī)劃方案，或者概念規(guī)劃方案，拿著該規(guī)劃方案向政府匯報(bào)，地方政府及下屬各部門以規(guī)劃方案為依據(jù)來審批項(xiàng)目。
反思上述程序，本人認(rèn)為，許多旅游項(xiàng)目開發(fā)總體規(guī)劃方案編制不是旅游開發(fā)商的職責(zé)，而應(yīng)該是政府的職責(zé)，但是政府沒有動(dòng)力機(jī)制去編制該規(guī)劃方案，而由旅游開發(fā)商推動(dòng)該規(guī)劃方案編制工作，因?yàn)槁糜伍_發(fā)商想投資開發(fā)該地塊，需要規(guī)劃方案。比如上面提及的千年皇后鎮(zhèn)項(xiàng)目，對(duì)于該上萬畝地塊，涉及國有林地、荒山荒地、水域和集體的耕地、自留地、村莊宅基地等用地，以旅游開發(fā)商名義上報(bào)該區(qū)域的總體規(guī)劃方案名不正言不順。在最新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法下，土地利用必須按照規(guī)劃實(shí)施，沒有規(guī)劃下何談建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合規(guī)劃要求。因此，該項(xiàng)目的總體規(guī)劃應(yīng)該由旅游主管部門委托相應(yīng)級(jí)別以上旅游規(guī)劃資質(zhì)的旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制，并約束旅游項(xiàng)目開發(fā)申報(bào)旅游項(xiàng)目時(shí)復(fù)合該總體規(guī)劃的要求。
哪些旅游項(xiàng)目開發(fā)需要編制可行性研究報(bào)告
依照上述所言，并非所有的旅游項(xiàng)目開發(fā)都需要編制可行性研究報(bào)告，而是根據(jù)項(xiàng)目所在用地主管部門、項(xiàng)目用地性質(zhì)、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及投資規(guī)模而定。
世界自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，除了游覽設(shè)施和少量旅游服務(wù)設(shè)施，一般不允許建設(shè)項(xiàng)目，因此不存在向發(fā)改委申請(qǐng)立項(xiàng)報(bào)批項(xiàng)目，而是由相應(yīng)的主管部門審批建設(shè)內(nèi)容。在實(shí)際操作中，在上述保護(hù)區(qū)內(nèi)也有修建接待設(shè)施、索道等項(xiàng)目，投資規(guī)模在1000萬元以上的一般需要報(bào)縣級(jí)發(fā)改委審批或備案，超過3000萬元以上或5000萬元以上的投資規(guī)模（不同省份不同投資規(guī)模要求）需要上報(bào)市級(jí)發(fā)改委主管部門，超過1億元或3億元的，應(yīng)由省級(jí)發(fā)改委審批。
風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)、重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國家A級(jí)旅游景區(qū)的立項(xiàng)報(bào)批程序一般參照發(fā)改委規(guī)定的非限制行業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批，一般投資規(guī)模在3000萬元以上或者5000萬元以上的，應(yīng)由市級(jí)發(fā)改委審批，在1000萬元以上但不超過上一級(jí)發(fā)改委審批要求的投資規(guī)模，由縣級(jí)發(fā)改委審批，超過1億元或3億元的，應(yīng)由省級(jí)發(fā)改委審批。
先做規(guī)劃方案，還是先立項(xiàng)申請(qǐng)
許多開發(fā)商為了拿項(xiàng)目，立馬想到的是先做一個(gè)規(guī)劃方案。沒有規(guī)劃方案，不知道干什么，怎么能立項(xiàng)？是的，該問題想說的是，先做規(guī)劃方案，再立項(xiàng)申請(qǐng)。這正確嗎？
讓我們參考一下房地產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)所需的資料：
1. 到國土局辦理國有出讓地的土地手續(xù)；
2. 辦土地手續(xù)期間，土地儲(chǔ)備中心會(huì)統(tǒng)一到規(guī)劃局辦理規(guī)劃條件；
3. 具備工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告；
4. 具備節(jié)能評(píng)估能力的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制節(jié)能評(píng)估報(bào)告；
5. 到環(huán)保局辦理環(huán)評(píng)批復(fù)手續(xù)；
6. 到地震局辦理抗震安全性評(píng)價(jià)意見；
7. 到該項(xiàng)目的行業(yè)主管部門辦理行業(yè)審查意見；
8. 項(xiàng)目單位的立項(xiàng)申請(qǐng)文件；
9. 項(xiàng)目單位的營業(yè)執(zhí)照和組織機(jī)構(gòu)代碼證。
該立項(xiàng)所需的資料中，第1、2條要求，辦理土地手續(xù)和規(guī)劃條件。許多旅游項(xiàng)目開發(fā)，特別是旅游景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，何來辦理土地手續(xù)和規(guī)劃條件，因?yàn)樵S多旅游項(xiàng)目開發(fā)用地是集體用地的耕地、果園、自留地、林地、草地、宅基地、荒山荒地和國有用地的林地/林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)、荒山荒地、水域等，甚至自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，不在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)，不完全按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施。比如在林業(yè)部門主管的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)索道上下站管理用房、接待設(shè)施、游客中心(可能以其他項(xiàng)目名稱報(bào)林業(yè)廳/局審批)、游覽景點(diǎn)等和旅游相關(guān)的游覽和服務(wù)設(shè)施，不可能都要找國土資源主管部門審批建設(shè)用地，也不會(huì)去找發(fā)改委按照其要求的立項(xiàng)審批流程進(jìn)行立項(xiàng)報(bào)批，更不用說準(zhǔn)確上述立項(xiàng)所需的資料。但是，并不是說旅游項(xiàng)目開發(fā)不需要立項(xiàng)報(bào)批，而是應(yīng)該根據(jù)不同項(xiàng)目尋找不同的審批流程。
所以說，要討論“先做規(guī)劃方案，還是先立項(xiàng)申請(qǐng)”，應(yīng)該根據(jù)不同用地所在的不同主管部門而定，且其立項(xiàng)報(bào)批的主管部門也應(yīng)該依此選擇不同的立項(xiàng)報(bào)批流程。但是，本文主要針對(duì)非自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國有林場(chǎng)/農(nóng)場(chǎng)/牧場(chǎng)等特殊用地范圍內(nèi)的旅游項(xiàng)目開發(fā)，按照發(fā)改委非限制行業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批程序的旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)審批流程，進(jìn)行系統(tǒng)性分析，以供旅游開發(fā)商參考。
立項(xiàng)申請(qǐng)應(yīng)準(zhǔn)備哪些材料
上一個(gè)問題還沒有完全解決，通過提出“立項(xiàng)申請(qǐng)應(yīng)準(zhǔn)備哪些材料”這一問題，可以合并解決問題。該問題是在如下假定下提出的，即按照發(fā)改委非限制行業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批程序，申請(qǐng)旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)審批。發(fā)改委首先對(duì)投資規(guī)模有個(gè)限定，一般不超過1000萬元（該投資規(guī)模限定不同地區(qū)存在差異）的項(xiàng)目直接編制項(xiàng)目申請(qǐng)表并提交項(xiàng)目介紹，即可備案；超過1000萬元（該投資規(guī)模限定不同地區(qū)存在差異）的項(xiàng)目，根據(jù)不同投資規(guī)模，需要具有相應(yīng)級(jí)別以上工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報(bào)告，一般超過1億元以上的，需要乙級(jí)以上工程咨詢資質(zhì)（甲級(jí)工程咨詢資質(zhì)可以全國通用）。其次，不同投資規(guī)模需要報(bào)不同行政級(jí)別發(fā)改委立項(xiàng)審批。
一般的旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)申請(qǐng)，需要聘請(qǐng)具有工程咨詢資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)撰寫項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，經(jīng)旅游主管部門提交給發(fā)改委等相關(guān)部門，具體應(yīng)提交的資料包括：
1. 項(xiàng)目單位（企業(yè)）提出立項(xiàng)申請(qǐng)報(bào)告；
2. 由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；
3. 旅游主管部門關(guān)于該項(xiàng)目的審批意見；
4. 項(xiàng)目所在地城市規(guī)劃行政主管部門出具的項(xiàng)目規(guī)劃選址意見；
5. 國土資源部門（林業(yè)、海洋漁業(yè)部門）出具的項(xiàng)目用地（用林、用海）預(yù)審意見；
6. 環(huán)境保護(hù)部門出具的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批意見；
7. 節(jié)能評(píng)估報(bào)告（需工程咨詢資質(zhì)）或填寫《固定資產(chǎn)節(jié)能登記表》；
8. 企業(yè)營業(yè)執(zhí)照等其他資料。
在上述旅游項(xiàng)目開發(fā)立項(xiàng)申請(qǐng)所需的資料中要求“項(xiàng)目所在地城市規(guī)劃行政主管部門出具的項(xiàng)目規(guī)劃選址意見”，要求的是項(xiàng)目選址意見書，不需要規(guī)劃方案，即無需提交總體規(guī)劃方案可以立項(xiàng)。因此，不存在先做規(guī)劃方案才能立項(xiàng)的說法。但是，在實(shí)踐中，對(duì)于不在城鄉(xiāng)規(guī)劃的城區(qū)/鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)的旅游項(xiàng)目開發(fā)用地，一般開發(fā)商會(huì)先做個(gè)規(guī)劃方案，可以使總體規(guī)劃方案，或者概念規(guī)劃方案，拿著該規(guī)劃方案向政府匯報(bào)，地方政府及下屬各部門以規(guī)劃方案為依據(jù)來審批項(xiàng)目。
反思上述程序，本人認(rèn)為，許多旅游項(xiàng)目開發(fā)總體規(guī)劃方案編制不是旅游開發(fā)商的職責(zé)，而應(yīng)該是政府的職責(zé)，但是政府沒有動(dòng)力機(jī)制去編制該規(guī)劃方案，而由旅游開發(fā)商推動(dòng)該規(guī)劃方案編制工作，因?yàn)槁糜伍_發(fā)商想投資開發(fā)該地塊，需要規(guī)劃方案。比如上面提及的千年皇后鎮(zhèn)項(xiàng)目，對(duì)于該上萬畝地塊，涉及國有林地、荒山荒地、水域和集體的耕地、自留地、村莊宅基地等用地，以旅游開發(fā)商名義上報(bào)該區(qū)域的總體規(guī)劃方案名不正言不順。在最新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法下，土地利用必須按照規(guī)劃實(shí)施，沒有規(guī)劃下何談建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合規(guī)劃要求。因此，該項(xiàng)目的總體規(guī)劃應(yīng)該由旅游主管部門委托相應(yīng)級(jí)別以上旅游規(guī)劃資質(zhì)的旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制，并約束旅游項(xiàng)目開發(fā)申報(bào)旅游項(xiàng)目時(shí)復(fù)合該總體規(guī)劃的要求。
哪些旅游項(xiàng)目開發(fā)需要編制可行性研究報(bào)告
依照上述所言，并非所有的旅游項(xiàng)目開發(fā)都需要編制可行性研究報(bào)告，而是根據(jù)項(xiàng)目所在用地主管部門、項(xiàng)目用地性質(zhì)、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及投資規(guī)模而定。
世界自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，除了游覽設(shè)施和少量旅游服務(wù)設(shè)施，一般不允許建設(shè)項(xiàng)目，因此不存在向發(fā)改委申請(qǐng)立項(xiàng)報(bào)批項(xiàng)目，而是由相應(yīng)的主管部門審批建設(shè)內(nèi)容。在實(shí)際操作中，在上述保護(hù)區(qū)內(nèi)也有修建接待設(shè)施、索道等項(xiàng)目，投資規(guī)模在1000萬元以上的一般需要報(bào)縣級(jí)發(fā)改委審批或備案，超過3000萬元以上或5000萬元以上的投資規(guī)模（不同省份不同投資規(guī)模要求）需要上報(bào)市級(jí)發(fā)改委主管部門，超過1億元或3億元的，應(yīng)由省級(jí)發(fā)改委審批。
風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)、重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國家A級(jí)旅游景區(qū)的立項(xiàng)報(bào)批程序一般參照發(fā)改委規(guī)定的非限制行業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批，一般投資規(guī)模在3000萬元以上或者5000萬元以上的，應(yīng)由市級(jí)發(fā)改委審批，在1000萬元以上但不超過上一級(jí)發(fā)改委審批要求的投資規(guī)模，由縣級(jí)發(fā)改委審批，超過1億元或3億元的，應(yīng)由省級(jí)發(fā)改委審批。
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